El transporte aéreo internacional es el medio de transporte más seguro en la actualidad. Según la Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA por sus siglas en inglés), cada año fueron transportados más de 4,000 millones de pasajeros sanos y salvos a su destino (cifras antes pandemia).
Adicionalmente, la IATA a través de un comunicado sobre seguridad operacional informó que, durante el 2023, la tasa de accidentes fue de 0.80 por millón de despegues (un accidente por cada 1.26 millones de vuelos), en comparación con la tasa del 2022 de 1.30.
Por otro lado, el riesgo de un accidente que traiga como consecuencia la muerte de pasajeros fue menor en el 2023. Como media, una persona tendría que realizar un viaje en avión todos los días durante 103,239 años para perder la vida en un accidente aéreo.
En el 2023 se produjo un único accidente mortal con 72 víctimas. Lo cual representó una reducción respecto del 2022 que tuvo 5 accidentes mortales.
Sin embargo, para que la aviación internacional continúe siendo el modo de transporte más seguro, los países deben adoptar y cumplir con una serie de normas y métodos recomendados (SARPs por sus siglas en inglés) para la investigación de accidentes e incidentes aéreos. Dichas SARPs están contenidas en el Anexo 13 de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).
El Anexo 13 tiene como base el artículo 26 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional de 7 de diciembre de 1944 (Convenio de Chicago). El cual dispone que en el caso de que una aeronave de un país contratante sufra un accidente en el territorio de otro estado contratante que tenga como consecuencia la muerte o lesión grave de pasajeros, el país donde haya tenido verificativo el accidente abrirá una investigación sobre las circunstancias del mismo.
Dicha investigación deberá ajustarse a los procedimientos que recomiende la OACI. Lo anterior en la medida en la que lo permitan las leyes del país donde ocurrió el accidente.
El Anexo 13 desarrolla el procedimiento para efectuar la investigación del accidente o incidente en cuestión. Dicho documento en sus diversos capítulos dispone que el objetivo único de la investigación será la prevención de accidentes e incidentes. Sin que sea el propósito de dicha actividad fincar o determinar responsabilidades o culpas.
Además, cada estado miembro deberá establecer una autoridad investigadora que será independiente de las autoridades aeronáuticas estatales y cualquier otra autoridad que pudiera interferir con la realización u objetividad de la investigación.
La investigación que se conduzca conforme a dicho anexo será independiente de cualquier procedimiento judicial o administrativo que tenga como fin determinar responsabilidades o establecer culpas. Para lo cual se requerirá la coordinación entre autoridades en el lugar del accidente y la recopilación de información.
Incluso el anexo recomienda que con el objeto de limitar el uso del reporte final que se emita producto de la investigación para fines distintos a la prevención de accidentes e incidentes, los estados contrates deberán considerar instituir una investigación por separado para dichos otros fines, así como evitar el uso de dicho reporte final como prueba en procesos para fincar responsabilidades o culpas.
¿Qué dispone la regulación aeronáutica mexicana al respecto?
Recordemos que para que México recuperara la categoría 1 en seguridad aérea, el país tuvo qué subsanar las “no conformidades” encontradas por la Administración Federal de Aviación de los Estados Unidos (FAA por sus siglas en inglés), porque entre otras cosas, no estaban acordes con lo dispuesto por los diversos anexos del Convenio de Chicago.
Una de esas “no conformidades” fue justamente que resultaba necesario implementar las reformas al marco legal interno que contemplara el llevar a cabo investigaciones regulatorias o administrativas después de cada accidente e incidente de aviación.
Así fue como el 3 de mayo de 2023 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación una serie de modificaciones a la Ley de Aviación Civil (LAC) y su Reglamento para subsanar las “no conformidades”.
Es así como se modifica la regulación aplicable a la Comisión Investigadora y Dictaminadora de Accidentes Aéreos (la Comisión), instancia integrada por la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT) y por expertos en la materia aeronáutica, investigadores y dictaminadores de accidentes aéreos, encargada de identificar la causa probable del accidente, rendir el informe preliminar y final a la SICT, y hacer recomendaciones de carácter preventivo a la Agencia Federal de Aviación Civil (AFAC), a las aerolíneas y demás prestadores de servicios.
De acuerdo con el artículo 81 de la LAC, la Comisión, que vale decir depende de la SICT, “tendrá independencia” para realizar la investigación y autoridad para llevarla a cabo. Situación que aparentemente se robustece con el texto que indica que los integrantes de la Comisión no deberán caer en conflictos de intereses en el ejercicio de su encargo.
Finalmente, el artículo pareciera estar en línea con lo dispuesto en el Anexo 13 de la OACI al establecer que el objetivo de las investigaciones de accidentes e incidentes implementadas por la SICT será la prevención de futuros accidentes e incidentes.
Finaliza el artículo 81 de la LAC contemplando que la identificación de la causa probable, factores contribuyentes y recomendaciones no implica la asignación de culpa ni determinación de responsabilidad, administrativa, civil o penal.
Por otro lado, se agregó un capítulo XVI Bis a la LAC para contemplar la investigación administrativa a cargo de la AFAC con la finalidad de determinar administrativamente la responsabilidad en los accidentes o incidentes para determinar las sanciones que correspondan.
Es decir, la AFAC será la autoridad responsable de realizar la investigación correspondiente de los accidentes aéreos que tenga como objetivo la determinación administrativa de responsabilidades.
Con las reformas mencionadas ¿México cumple con su compromiso asumido como Estado miembro de la OACI en materia de investigación de accidentes?
Hasta aquí pareciera que México cumple cabalmente con el artículo 26 del Convenio de Chicago y el Anexo 13 de la OACI, con motivo de las reformas efectuadas al marco legal en materia de investigación de accidentes aéreos.
Sin embargo, la independencia de la autoridad de investigación, es decir, de la Comisión, no es total.
La independencia de la autoridad de investigación es necesaria porque eso permitirá la objetividad e imparcialidad en la investigación, que el Anexo 13 busca garantizar y uniformar a nivel internacional. Aun cuando el artículo 81 de la LAC establece que los integrantes de la Comisión tendrán independencia para realizar la investigación de los accidentes, lo cierto es que, al depender jerárquicamente de la SICT, dicha independencia se ve claramente comprometida.
Ya que por un lado la SICT a través de la AFAC es la encargada de llevar a cabo la investigación administrativa o regulatoria que tendrá como objetivo determinar administrativamente las responsabilidades de los accidentes.
Por otro lado, la SICT por medio de la Comisión realizará la investigación que tiene como propósitos la prevención de futuros accidentes e incidentes, identificación de causas probables y factores contribuyentes.
La OACI adicionó al Anexo 13 en el 2016 el concepto de “Autoridad de Investigación de Accidentes” que deberá ser independiente de cualquier autoridad de aviación del estado y cualquier otra autoridad que pudiera interferir con la objetividad o conducción de la investigación.
La aplicación de las normas que constituyen las SARPs, a diferencia de los métodos recomendados, se considera necesaria para la seguridad o regularidad de la navegación aérea internacional, y a la que, de acuerdo con el Convenio de Chicago, se ajustarán los Estados contratantes. Esto con la finalidad de alcanzar la uniformidad internacional en la seguridad operacional.
En caso de que sea imposible su cumplimiento, el Estado que no se ajuste a dichas normas deberá así notificarlo a la OACI, justificando las diferencias entre sus propias normas domésticas y las internacionales dictadas por la OACI en los anexos.
En el caso en particular al no existir una total independencia de la Comisión como Autoridad de Investigación de Accidentes y no cumplir con la norma necesaria contenida en el Anexo 13, México tendría que notificar dicha discrepancia al Consejo de la OACI. O bien, adaptar su marco legal para que la Comisión sea independiente tanto de la SICT como de cualquier otra autoridad estatal. Tal como lo establece el Anexo 13 de la OACI.
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